Las problemáticas de las tasas municipales en la tributación local

Lorena Almada es Contador Público Nacional (UNR). Profesorado en Contabilidad (UNR). Posgrado Especialista en Tributación (UNR). Cursante del Doctorado (UNR). Consultor de Empresas. Titular Almada & Asociados y de Fiscalex (Consultoría Tributaria para Contadores). Docente Universitario de la Cátedra de Impuestos II (Facultad de Ciencias Económicas UNR). Profesor del posgrado, módulo “Consumos” en la Universidad Nacional de Rosario. Investigador de diversos proyectos de investigación del Instituto de Ciencia y Tecnología de la Facultad de Ciencias Económicas y Estadística de la Universidad Nacional de Rosario. Investigador de CECYT (FACPCE) Área Tributaria y Previsional. Integrante del Instituto Tributario del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Provincia de Santa Fe Cámara II. Autora del libro “Las tasas municipales en el ámbito tributario (doctrina y jurisprudencia)” Buenos Aires, Ed. La Ley, marzo de 2009, 432 ps. Autor y Coautor de numerosos trabajos sobre Temas Tributarios y Economía del Sector Público publicados en diversas editoriales del país. Premio Mejor Trabajo de las XXXVIII Jornadas Tributarias por “EL REGIMEN DE RECAUDACION SOBRE ACREDITACIONES BANCARIAS Y SU DESVINCULACION DEL HECHO IMPONIBLE DEL IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS”, otorgado por Colegio de Graduados en Ciencias Económicas de la Ciudad de Buenos Aires, 2008. Expositor y/o Coordinador de numerosos cursos de capacitación y/o conferencias sobre temas tributarios y de economía del sector público en diferentes Instituciones.

"La actual política tributaria está basada en el incremento de tasas, impuestos adelantados, impuestos temporales y muchas otras acciones destinadas a mejorar la recaudación de tributos, en lugar de implementar políticas de fiscalización acordes al poder que ejercen las administraciones tributarias locales del país"

¿Cuáles considera que son los aspectos conflictivos en relación a los tributos locales?

Actualmente los tributos locales –sean ellos provinciales o municipales– constituyen hoy un factor de suma relevancia para las empresas, al verse afectado el normal desarrollo de su actividad, por el incremento en los costos que dichos tributos originan. Abona lo señalado la existencia de más de 2200 unidades de gobierno municipal y 24 jurisdicciones provinciales, lo que torna harto compleja la tarea de lograr certeza y seguridad jurídica en la aplicación de tales tributos.

Así si analizamos;

- el avance informático de los gobiernos aplicado a la base de dato de las empresas;

- la creación de códigos tributarios municipales o bases imponibles que exceden sus similares provinciales;

- la privatización de las inspecciones (o la terciarización de la gestión y cobro de los tributos) por parte de los municipios o comunas a fin de asegurar la recaudación;

- la falta de uniformidad en la definición de los aspectos sustanciales del tributo, tales como hecho imponible, base imponible, alícuota, exenciones, etc.;

- la proliferación de regímenes de retención, percepción, recaudación y /o pagos a cuenta en los distintos estratos de gobierno;

- la proliferación de hechos imponibles no previstos en leyes provinciales y si en normativas municipales y/o comunales.

Podemos concluir, que, la actual política tributaria está basada en el incremento de tasas, impuestos adelantados, impuestos temporales y muchas otras acciones destinadas a mejorar la recaudación de tributos, en lugar de implementar políticas de fiscalización acordes al poder que ejercen las administraciones tributarias locales del país. Esta situación afecta directamente la gestión financiera de todas las empresas nacionales, tanto privadas como públicas.

A ello se une la dispersión de normas tributarias, la muy limitada información sobre ellas –sobre todo las de alcance municipal– y las disímiles características que reúnen los regímenes tributarios de las diferentes jurisdicciones locales. Ese conjunto de factores provoca serias dificultades operativas, que, como dijimos, afectan la seguridad jurídica, y, por tanto, los niveles de competitividad de las empresas y desalientan las nuevas inversiones.

Si a esta problemática sumamos los inconvenientes que se presentan para contribuyentes de Convenio Multilateral, es decir, para sujetos que desarrollan su actividad en 2 o más provincias y en múltiples municipios la situación resulta arto compleja.

¿Cuál es su opinión respecto del Fondo para el Fortalecimiento de recursos municipales que instituyó la Provincia de Buenos Aires a los fines de erradicar la tasa de abasto y la tasa de publicidad y propaganda en el interior de los locales destinados al público?

En los últimos tiempos, los excesos cometidos por los municipios y comunas en torno a las tasas de abasto y los derechos de publicidad y propaganda en el interior de los locales, han ocasionado que las empresas agraviadas presenten sus reclamos ante la justicia federal y/o ante la Comisión Federal de Impuestos, dando origen en muchos casos a medidas cautelares que ordenaron el cese del cobro.

De este modo, bajo el ropaje jurídico de tasas hallamos verdaderos impuestos destinados a satisfacer finalidades distintas a aquellas para lo que se dice fueron establecidas, siendo el fin último cubrir el déficit fiscal de las comunas producido por la insuficiencia de recursos necesarios para atender las demandas de la población, ejerciéndose una presión desmesurada sobre las empresas que ha influido en el aumento de precios de productos alimenticios de la canasta básica.

La reforma fiscal encarada por la provincia de Buenos Aires incluyó en su artículo 42, un “Fondo para el Fortalecimiento de Recursos Municipales”, con el objetivo de lograr la “simplificación tributaria y el incremento de los recursos asignados a los Municipios”, que se destinará a los gobiernos locales que se comprometan a dejar de cobrar la denominadas tasas de abasto y de publicidad interior.

De esta manera, la creación del fondo, apuntó a brindar una solución alternativa, aunque sea parcial y transitoriamente, frente a la demora que evidencia, desde hace más de 10 años, la sanción de una nueva ley de coparticipación.

Resulta imprescindible buscar alternativas de solución para fortalecer financieramente a los municipios y atenuar los problemas de insuficiencia de recursos, a los fines de evitar este tipo de excesos.

¿Qué tasas considera Usted que exceden las potestades municipales, y cuáles representan un mayor grado de confiscatoriedad en materia tributaria municipal?

La tasa es legítima, siempre que retribuya la prestación efectiva al sujeto obligado de un servicio público propio y divisible por parte del Estado municipal.

Como menciona García Belsunse, la cuantía global de la tasa admite tres requisitos: la existencia de un servicio efectivamente prestado; que el monto de la tasa no sea confiscatorio, -único límite jurídico susceptible de revisión judicial-; y aun en los casos en que no llegue a ser confiscatorio, el monto de esa tasa debe guardar una discreta y razonable proporción con la actividad desarrollada por el Estado para prestar el servicio, o sea, con el costo del servicio.

La actual proliferación de hechos imponibles nuevos, que no prevén la prestación del servicio en forma uti singuli por parte del estado, resultan inconstitucionales, tal es el caso de:

- las contribuciones por inspección, seguridad e higiene por el ejercicio habitual de actividades a título oneroso en el ámbito territorial de la respectiva municipalidad sin la exigencia de local o establecimiento,

- las tasas de publicidad y propaganda en el interior de los locales,

De esta forma, al estar ausente la prestación efectiva del servicio público justificante de su imposición, y no guardar su monto razonable proporcionalidad con el costo del servicio, debemos reputar a estos tributos como impuestos. De esta manera, resultarían violatorios del artículo 9º de la ley 23.548 –ley de coparticipación federal-, al verificarse analogía con los tributos nacionales coparticipables –atento a que los niveles nacional y provincial, como bien ha señalado Casás no han dejado terrenos baldíos al margen de la acción imposicional-; vulnerando, a su vez, la garantía de razonabilidad de las leyes (artículos 28 y 33 de la Constitución nacional) por cuanto, como las ordenanzas cuestionadas no reúnen las características requeridas para que el derecho que crean sea considerado como una especie de tasa (contraprestación de un servicio concreto y efectivo por el pago-cobro de su precio), surge como un impuesto encubierto para satisfacer finalidades distintas a aquellas para lo que se dice fue establecido; e infringiendo, por su parte, el principio de legalidad en la tributación (artículos 4, 17 y 19 de la Constitución nacional).

Por último y refiriéndonos ahora al caso de las tasas de registro e inspección o similares y sus bases imponibles, cabe destacar la pretensión de muchos municipios de incluir en la base imponible municipal los ingresos provenientes de operaciones celebradas con terceros residentes fuera del país (rentas de fuente extranjera), o bien, las tasas municipales calculadas con inclusión en la base imponible de los ingresos por exportaciones. En estos casos, la determinación de la tasa se apartaría del principio elemental de la razonable y discreta proporción del monto de la tasa con el servicio público prestado, ineludible a fin de avalar la legitimidad de su cobro.

En consecuencia, comportaría un exceso en el ejercicio de la potestad tributaria municipal, que conllevaría a una desarmonización con el régimen impositivo federal y provincial, pudiendo producir situaciones de duplicidad o multiplicidad de imposición, en pugna con postulados constitucionales que rigen esa materia.

Por Ángeles Bellomo